مقاله بررسی مقایسه ای مدل های تخصیص بودجه به کار گرفته شده در ایران و سایر کشورها

بررسی مقایسه ای مدل های تخصیص بودجه به کار گرفته شده در ایران و سایر کشورها

چکیده
امروزه تخصیص منابع، غالبا ذهنی، تجربی و مبتنی بر روش های کهنه است و لذا به رضایت عمومی نمی انجامد و قابلیت تعمیم پذیری و انطباق ریاضی ندارد. از این رو استفاده از نظریه های کمی برای نزدیک کردن کمیت و کیفیت استدلال انسانی، ضروری است. قوانین بودجه، مبتنی بر پیش بینی هایی است که همواره با خطا و عدم قطعیت همراه هستند. این خطاها در پیش بینی داده ها، در اندازه گیری و سنجش آن ها، و همچنین پیاده سازی بودجه وجود دارد. بنابراین، کمترین تغییرات در مقادیر پیش بینی شده موجب تردید در بهینگی و موجه بودن فضای قانون بودجه خواهد شد. هدف از این مقاله، یافتن مدلی برای بودجه ریزی در بخش عمومی است که بتواند عدم قطعیت را به نحوی لحاظ کند که ضمن حفظ بهینگی و موجه بودن فضای تخصیص در برابر تغییرات، انعطاف پذیری آن را نیز در اجرا تضمین کند.

کلیدواژه: بودجه ، بودجه بندی، مدل های تخصیص بودجه ، روش های بودجه ریزی، بودجه بندی در ایران

فهرست مطالب
چکیده أ‌
مقدمه 1
مبانی نظری 3
تعریف بودجه 3
ماهیت بودجه بندی 4
ساختار بودجه 4
مراحل بودجه 6
انواع تکنیک‌های بودجه‌بندی 6
سیستم بودجه‌بندی سنتی یا متداول 7
بودجه‌بندی افزایشی و متحرک 7
سیستم بودجه‌بندی بر مبنای برنامه 8
سیستم بودجه‌بندی بر مبنای عملکرد 9
سیستم بودجه‌بندی بر مبنای صفر 10
سیستم بودجه‌بندی برمبنای فعالیت 12
مدل های ریاضی بودجه ریزی 13
رویکردهای کلاسیک برای مقابله با عدم قطعیت 14
رویکرد بهینه سازی استوار 15
مدل ریاضی بودجه بندی 16
پیشینه پژوهش 18
نتیجه گیری 20
منابع 21

مقدمه
اصولاً بودجه را به عنوان ابزار چارچوب بندی تصمیم ها در مدیریت و بهره برداری از فرصت ها مورد استفاده قرار می‌دهند. ابزار بودجه ریزی و تخصیص هزینه، البته در سازمان های عمومی و خصوصی دارای اهداف و حتی روش‌های متفاوتی است. اما به طور عمومی ابزار پیش بینی، برنامه ریزی و تخصیص، کنترل، مدیریت مالی، نظارت، مدیریت راهبردی و نیز تجدید نظر در فرایندها همان بودجه ریزی است (ابراهیمی نژاد، 1382). در بودجه ریزی دو طرف درآمدها و هزینه ها توازن در سند بودجه را بوجود می آورد. اگر چه هر سمت تراز بودجه اهمیت خاص خود را دارد، ولی برای سازمان ها عمومی و دولتی که درآمدهای متمرکز دارند و با دارا بودن بخش های مشابه و مستقل در نواحی جغرافیایی متفاوت، عموماً یک فرایند تخصیص هزینه را در مدیریت واحدهای استانی خود به نمایش می گذارند، اصول تخصیص هزینه خود نیازمند مدل بندی و طرح ریزی جدا است.
در سازمان های بزرگ بخش قابل اعتنایی از سند بودجه به مدیریت هزینه اختصاص دارد. روش های سنتی بودجه ریزی عموماً بر حسابداری مرکزی هزینه ، بودجه ریزی پروژه ای و نیز بودجه ریزی سرمایه ای تمرکز دارند. روش‌های مرسوم بودجه ریزی نیز براساس استراتژی های انتخابی در سازمان ها، بودجه ریزی از بالا به پایین ، بودجه ریزی از پایین به بالا یا بودجه ریزی بر مبنای صفر است (Dorfman,1981). بودجه ریزی عملیاتی نیز بودجه ریزی است که براساس روش پایین به بالا و شروع از نقطه صفر برای هر عملیات قابل اجرای هدف گذاری شده، اقدام به تنظیم سند هزینه ـ منفعت می نماید. بیشتر سازمان ها با توجه به اهداف سازمانی و البته اندازه و مقیاس فعالیت، ترکیبی از این روش ها را انتخاب و مورد عمل قرار می دهند. آنچه که در بودجه ریزی مهم به نظر می رسد، معماری عناصر هزینه ای و درآمدی هر سازمان است، که با توجه به اهداف سازمانی باید بتواند بهترین تناسب را در تهیه و تنظیم، پیش بینی، پوشش اهداف، کارایی و اثربخشی بدست دهد و امکان کنترل و نظارت و مقایسه را در هر زمان و مکانی بوجود آورد. قابل ذکر است که هر یک از روش های عنوان شده بودجه‌نویسی، امروزه تحت گسترش های خاص مورد نیاز رشته های تخصصی قرار گرفته و حالتی تخصصی برای روش های بودجه نویسی پیش آمده است. به عنوان نمونه می توان به روش های بودجه ریزی با لحاظ نمودن دقدقه های زیست محیطی در پروژه‌هایی که اجرای آنها منجر به ایجاد آلودگی در محیط خواهد شد، و یا پروژه هایی که در اثر اجرای آنها اثرات جانبی متفاوتی در ابعاد مختلف در محیط بوجود خواهد آمد اشاره نمود (Clark & Thomas,1979).
فرایند بودجه ریزی در پروژه ها متفاوت از هنگامی است که یک سازمان تشکیل یافته برای ادامه فعالیت نیاز به منابع مالی دارد. انواع روش های بودجه ریزی سرمایه‌ای در این شرایط به سازمان دهی منابع مالی برای ایجاد پروژه ها و پوشش اهداف می پردازند. هر چند بودجه ریزی سرمایه ای می تواند در انتخاب مدل متنوع باشد، ولی از روش های نرخ بازده داخلی، ارزش فعلی حال پروژه، نسبت ارزش فعلی حال منافع به ارزش فعلی هزینه‌ها و نیز روش هزینه و درآمد یکنواخت سالیانه، از شناخته شده‌ترین مدل های بودجه ریزی در تدوین پروژه های سرمایه گذاری هستند (Causing, Myla. Et, al,1996). هم اکنون در تخصیص منابع بین سازمان های دولتی روش‌هایی به کار می رود که در اغلب آنها می توان ساختارهای تصمیم گیری خطی را مشاهده نمود. این ساختارها به صورت استفاده از شاخص های نمایش دهنده درخواست ها براساس تخصیص های دوره قبل با رشد متناسب و چانه‌زنی شکل گرفته است. این موضوع مهم است که نگاه به گذشته در تخصیص های بودجه همواره وجود داشته و بخش‌های دولتی، مستقل از این که در کدام کشور طرح شده اند به این موضوع تا حدودی وفادار هستند (شبیری نژاد، 1375). اما نگاه به گذشته به تنهایی نمی تواند اصول صحیحی را برای تخصیص بودجه در آینده بوجود آورد.
امروز بودجه ریزی ایران به عنوان چهره مالی مدیریت عمومی کشور دارای روشی نامناسب است. تنظیم بودجه‌های سالیانه با دشواری ها و مسائل متعددی روبرو است. روش کنونی بودجه ریزی به گونه ای است که عموماً سازمان های دولتی بدون توجه به محصول سازمانی و تنها براساس الگوی تخصیص های گذشته، قدرت چانه‌زنی و حتی بدون توجه به شاخص های عملکردی اقدام به بودجه‌خواهی نموده و دولت و مجلس نیز طی مراحل رفت و برگشتی، اقدام به تخصیص بر همین مبنا می نمایند(شبیری نژاد، 1375). این در حالی است که ضرورت بازنگری در روش های بودجه‌ریزی بر کارشناسان آشکار شده و حرکت در این راستا شروع شده است. بر این اساس سؤال اصلی این مقاله این است که با توجه به شرایط کنونی و ساختار کنونی بودجه ریزی در ایران، چه مدل خاصی را می توان طراحی و ملاک عمل قرار داد، که هم بتواند براساس روش‌های کنونی سازگاری در استفاده را داشته باشد و هم بتواند به نوعی چانه‌زنی‌های مرسوم سیاسی موجود را درمدل وارد نماید. همچنین به گونه ای کارشناسانه بتواند شاخص های عملکرد سازمانی را وارد مبانی بودجه ریزی و تخصیص هزینه نماید. بر این اساس خصوصیت اصلی مدل پیش نهادی این است که به راحتی در شرایط کنونی قابل به کارگیری است و می تواند بخش بزرگی از انحرافات بودجه را که ناشی از عدم توجه به عملکردها و نبود رقابت سالم بین بخش ها است کاهش دهد. همانا این فرایند افزایش کارایی و اثربخشی را در بودجه ریزی رقم خواهد زد.
در سالهای اخیر تحقیقات زیادی جهت در نظر گرفتن عدم قطعیت داده ها در مدلهای ریاضی صورت گرفته است. این تحقیقات به توسعه روشهای بهینه سازی استوار منجر شده است. عدم قطعیت می تواند بر روی بهینگی و موجه بودن مسائل تأثیر بگذارد معمولاً از بهترین برآورد داده ها جهت به کارگیری در مدل های ریاضی استفاده می شود که به این داده ها، داده های اسمی گفته می شود. اولین مدل بهینه سازی استوار توسط سویستر ارائه گردید، این مدل به ساختن جوابهای شدنی برای یک مجموعه محدب می پرداخت. جوابهای مدل سویستر بسیار محافظه کارانه بودند، به گونه ای که در مقابل تضمین استواری جواب از بهینگی صرف نظر می شد. در گام بعدی جهت توسعه بهینه سازی استوار مدل بنتال و نمیروسکی و بطور مستقل از آن القاوی و همکارانش ارائه گردید. مدل آنها دارای دو مشکل بود اول اینکه سختی محاسباتی مسئله را افزایش می داد و دوم اینکه هیچ تضمین احتمالی جهت شدنی بودن مسئله ارائه نمی کرد. چهارچوب کاری مدل بنتال و نمیروسکی غیر خطی بود. برتسیماس و سیم رویکردی را ارائه کردند که در آن تعاملی بین بهینگی و استواری وجود داشت. مدل آنها یک مدل خطی می باشد که به تعدیل سطح محافظه کاری جواب استوار می پردازد. از ویژگی های مدل برتسیماس و سیم می توان به خطی بودن و همچنین قابلیت کنترل محافظه کاری جوابهای استوار به کمک پارامتری به عنوان هزینه استواری اشاره نمود. از دیگر قابلیت های این مدل می توان به قابل استفاده بودن در مسائل عدد صحیح اشاره کرد (آذر، 1390).
مبانی نظری
تعریف بودجه
بودجه سندی است که درآمدها و هزینه های دولت را طی یکسال مالی تعیین می کند و نقشی بسیار مهم و حیاتی در رشد و بالندگی اقتصاد کشور بر عهده دارد. در این میان توجه به نقاط ضعف سیستم های بودجه ریزی و ترمیم (اصلاح سیستم های بودجه ریزی) کمک شایانی به اقتصاد کشور می نماید. امروزه توسعه همه جانبه مهم ترین هدف جوامع و کشورهاست و این هدف محقق نمی شود مگر با استفاده صحیح از منابع مادی و تنظیم مصارف آن برای بهبود شرایط زندگی افراد جامعه. در یک تعریف کلی مدیریت را استفاده مؤثر و کارآمد از منابع مادی، مالی و انسانی می دانند و بودجه تجلی عینی مالی آن است و در واقع بودجه تبدیل منابع مالی به اهداف انسانی است (ولیخانی، 1391).
ماهیت بودجه بندی
بودجه بندی عبارت است از برنامه سالیانه که رابطه میان وجوه تخصص یافته به هر برنامه و نتایج بدست آمده از آن برنامه را نشان می دهد (پناهی، 1386). یعنی با میزان مشخصی مخارج انجام شده در هر برنامه باید مجموعه ای معین از هدف ها تعیین شود (ولیخانی، 1391).
مهمترین هدف بودجه بندی، اصلاح مدیریت بخش عمومی و افزایش اثر بخشی مخارج این بخش است(باباجانی، 1387). که به موارد زیر می توان اشاره کرد: محدودیت منابع و نبود ارتباط مشخص بین بودجه عملیاتی هر دستگاه و خصوصاً نبود امکان پایش دقیقی فعالیت ها ، تکیه بر چانه زنی در جذب اعتبارات بیشتر برای توسعه واحدها توسط دست اندکاران محلی، باعث جدایی نظام تهیه و کنترل بودجه از نظارت بر کارایی هزینه، شفاف نبودن فرآیند بودجه ریزی، فقدان نظام گزارشدهی مالی در نظام مالی دولتی جهت ارزیابی و همچنین تمرکز شدید روی داده ها و بی توجهی به نتایج کسب شده، موجب بروز مشکلاتی در تنظیم بودجه دولت و استفاده نکردن بهینه از آن گردیده است (پناهی، 1386). باید گفت که بودجه بندی به شکل کلی در پی این است که روشن کند بودجه و منابع مالی به مصرف رسیده چگونه نتایج مطلوب را به بار خواهد آورد، و از این طریق می توان با نشان دادن اثرات بالقوه افزایش یا کاهش بودجه به تصمیم گیری درباره تخصیص منابع کمک مؤثری کند.
ساختار بودجه
همانگونه که گفته شد، بودجه عبارت است از برنامه عملیات بر حسب مقادیر و برای یک دوره معین از زمان. به‌طور کلی بودجه‌ها دو نقش اصلی دارند؛ یکی اینکه مجوز خرج‌اند، به این معنی که به مدیران اجازه می‌دهند که در قسمت‌های سازمان خود مقادیری از هزینه را به حساب بگذارند و دیگر اینکه عامل مقایسه عملکرد جاری‌اند، مانند معیاری که می‌توان عملیات جاری را با آن کنترل کرد. این دو نقش در سیستم برنامه‌ریزی و کنترل بودجه‌ای در هم می‌آمیزد؛ دو ابزاری که برای بقای هر سازمانی حیاتی است. برنامه‌ریزی عملیات سازمان، این اطمینان را به‌دست می‌دهد که سازمان در مسیر درست قرار دارد. کارکنان سازمان هم هدف‌های معینی دارند که باید به آن برسند. در نبود برنامه رسمی، سازمان در مسیر مناسبی قرار ندارد، مدیران هم از هدف‌ها و مسئولیت‌های خود آگاهی ندارند، ضمن اینکه هیچ‌کدام از تناسب عملیات خود با دیگر مدیران سازمان، ارزیابی درستی نخواهند داشت (Scarlett, 2005).
مراحل بودجه‌بندی با تنظیم برنامه متوقف نمی‌شود. با این کار سازمان تازه در مسیر درست قرار گرفته است، ولی مسئولیت مدیران این است که برای اطمینان از ادامه درست راه، به عملیات کنترلی هم اقدام کنند. بهترین کنترل، مقایسه نتایج واقعی با برنامه اصلی است. بنابراین، عملیات برنامه‌ریزی و کنترل باید همزمان پیش برده شوند. پیشبرد برنامه‌ریزی بودجه‌ای بدون استفاده از برنامه‌ برای مقاصد کنترلی، تنها قسمتی از کار است. اما برای هر سازمانی سه نوع برنامه‌ریزی وجود دارد که وجه تمایز اصلی آنها به دوره‌ زمانی آنها بر می‌گردد و می‌تواند کوتاهمدت، میانمدت و درازمدت باشد (میر اسکندری،‌1386):
الف- برنامه‌ریزی راهبردی که به تهیه‌ برنامه‌های عملیاتی درازمدت برای رسیدن به هدفهای سازمان مربوط می‌شود،
ب- برنامه‌ریزی بودجه‌ای که تهیه برنامه‌های کوتاهمدت یا میانمدت سازمان است و ضمن برنامه راهبردی اجرا می‌شود، و
پ- برنامه‌ریزی عملیاتی که مراحل برنامه‌ریزی روزبه‌روز یا کوتاهمدت را شامل می‌شود که مربوط به برنامه‌ریزی استفاده از منابع و در چارچوب برنامه بودجه‌ای اجرا می‌شود.
اما برای تهیه بودجه، نیاز به تشکیل کمیته بودجه است که باید به‌طور منظم تشکیل جلسه دهد، پیشرفت مراحل برنامه‌ریزی بودجه‌ای را بازبینی کند و مشکلات احتمالی را حل کند. این جلسات تمام سازمان را به‌نحو موثری در یک‌جا جمع می‌کند و همه را از کارکرد هماهنگ تهیه بودجه مطمئن می‌سازد، یا به نوعی همکاری کارکنان را در بودجه ایجاد می‌کند که دو مزیت عمده را به‌دنبال دارد؛ یکی اینکه پیش‌بینی‌های به‌عمل آمده را با کیفیت می‌سازد و دیگر اینکه باعث افزایش انگیزش در کارکنان خواهد شد. ایراد اصلی همکاری در بودجه، پیچیده‌تر و مفصلتر شدن مراحل بودجه‌بندی است، اما به‌نظر می‌رسد مزایای آن بیشتر از ایراد آن برای سازمان باشد. همچنین، تهیه بودجه نیازمند اطلاعات مفصلی است که در دستورعمل بودجه جمع‌آوری می‌شود. دستورعمل بودجه مجموعه‌ای است از مدارک که اطلاعات کلیدی را برای کسانی که در مراحل برنامه‌ریزی مشارکت می‌کنند، فراهم می‌سازد.
برای تهیه بودجه می‌توان از رایانه‌ها و کاربرگ‌های الکترونیکی نیز استفاده کرد. از آنجا که برنامه‌ریزی بودجه‌ای فرایندی فعال و زنده است، به محض اینکه اولین مجموعه از بودجه‌ها تهیه شد، باید مورد بازبینی مدیران ارشد قرار گیرد و مناسب بودن بودجه‌ها در تطبیق آنها با هدفهای درازمدت، سوداوری و نقدینگی مورد نظر، مقایسه شود. استفاده از رایانه‌ها و کاربرگ‌های الکترونیکی، مدیران را قادر می‌سازد که تغییرات لازم را در عوامل متغیر قابل تصمیم‌گیری ایجاد کنند و نتایج را به سرعت ببینند و این کار را آنقدر تکرار کنند تا احساس کنند که بودجه دوره آینده به بهترین نحو ممکن تنظیم شده است (Chandra et al., 2007).
مراحل بودجه
دور یا گردش بودجه، از چهار مرحله جدا از هم تشکیل می‌شود که به ترتیب عبارتند از (انصاری، 1381):
1. تهیه و تنظیم بودجه؛ روش کلی در این مرحله به این شرح است که دستگاه‌های اجرایی، بودجه‌های پیشنهادی خود را در قالب پیش‌بینی درآمدها و برآورد هزینه‌ها و در چارچوب سیاست‌ها و برنامه‌های کلان کشور تهیه و تنظیم و پس از طی مراحلی در قوه مجریه به وسیله رئیس آن قوه برای بررسی و تصویب به قوه مقننه تقدیم می‌شود؛
2. تصویب بودجه؛ نمایندگان مردم با تصویب بودجه، کارهای دولت را بررسی و کنترل می‌نمایند؛ زیرا برنامه‌های دولت در بودجه تبلور پیدا می‌کند و قوه مقننه پیش از تصویب، ناگریز است بودجه پیشنهادی دولت را دقیقا رسیدگی نموده و آن را به منظور تطبیق با نیازهای جامعه که از طریق افکار عمومی دریافت داشته، اصلاح نماید؛
3. اجرای بودجه؛ در این مرحله، بودجه به وسیله قوه مجریه از حالت برنامه، به دنیای عمل و واقعیت‌ها وارد می‌شود و مرحله‌ای بسیار مهم در چرخه کار بودجه‌ریزی به شمار می‌آید، زیرا تمام عملیات دو مرحله پیش، به منظور اجرای بودجه صورت می‌گیرد و اگر بودجه به درستی و مطابق با روح و محتوای آن به اجرا درنیاید، تمام تلاشی که برای تنظیم دقیق و کارا بودن آن به کار رفته و آنچه قانون‌گذار به تصویب رسانده، بیهوده و دولت به هدف‌های خود نمی‌رسد؛
4. نظارت بودجه؛ آخرین مرحله از چرخه کار بودجه، مرحله کنترل بودجه است، که توسط قوه قانون‌گذاری صورت می‌گیرد. مفهوم ساده کنترل، عبارت است از مقایسه و مطابقت آنچه که هست؛ با آنچه که باید باشد. به عبارتی دیگر، نظارت تطبیق بودجه مصوب مجلس نمایندگان مردم با چگونگی اجرای آن توسط دولت است.
انواع تکنیک‌های بودجه‌بندی
از آنجا که از بودجه در تمام بخش‌های تولیدی، خدماتی، عمومی و غیرانتفاعی استفاده می‌شود، لذا در زیر ضمن ارائه توضیحاتی در خصوص بودجه، انواع تکنیک‌های بودجه‌بندی از قبیل بودجه‌بندی سنتی، بودجه‌بندی افزایشی و متحرک، بودجه‌بندی بر مبنای برنامه، بودجه‌بندی بر مبنای عملکرد، بودجه‌بندی بر مبنای صفر و بودجه‌بندی بر مبنای فعالیت، معرفی می‌‌شوند.
سیستم بودجه‌بندی سنتی یا متداول
بودجه‌بندی سنتی روشی است که در آن هدفها و تاکیدها صرفاً به ابزار مالی و حسابداری دریافتها و پرداختهای بخش دولتی استوار است و توزیع اعتبارات تنها به دستگاه مواد هزینه منتهی می‌گردد و تشخیص اینکه دولت چه اعمالی را انجام می‌دهد و در قبال پولی که خرج می‌شود چه نتایجی را به‌دست می‌آورد، نشان داده نمی‌شود.
از مهمترین ویژگیهای این روش می‌توان به موارد زیر اشاره نمود (باباجانی، 1387):
1) سهم دستگاه اجرایی در این نوع بودجه تعیین می‌شود،
2) دارای سیستم حسابداری مالی و بودجه‌ای است،
3) نوع هزینه‌ها را مشخص می‌کند،
4) بر مصرف منابع تاکید دارد،
5) دارای نظام حسابرسی مالی و رعایت است،
6) هدف هزینه‌ها را مشخص نمی‌کند، و
7) ظرفیت مسئولیت پاسخگویی مالی محدود است.
مهمترین مزیت این سیستم را نیز می‌توان سادگی به‌کارگیری آن برای دولت دانست.
بودجه‌بندی افزایشی و متحرک
زمانی که برای یک‌سال مبنا بودجه بسیار مناسبی تنظیم شده باشد و طی سال به دفعات از این بودجه بازخورد گرفته شده باشد و در نهایت، زمان و امکانات مناسبی برای تنظیم بودجه دوره بعد وجود نداشته باشد، می‌توان از سیستم بودجه‌بندی افزایشی استفاده کرد؛ یعنی بودجه سال مبنا به‌علاوه درصد معینی افزایش در هزینه‌ها و درامدهای دوره آینده (سعیدی، 1384).
این سبک بودجه‌بندی که حجم عملیات دستگاه را ثابت فرض می‌کند و افزایش یا کاهش هزینه‌ها را در برابر حجم عملیاتِ ثابت، مقایسه و براورد می‌نماید، به نگهداشت سطح عملیات مرسوم است. اساس کار بر مبنای اعتبارات سال قبل است که در سال بعد، تغییرات حاصل از نرخ تورم، تعدیل قیمت کالا و خدمات، براورد و توسعه عملیات کمی‌وکیفی، به آن اضافه می‌گردد.
اما وقتی نتوان به‌طور درخور اتکایی وقایع آینده را پیش‌بینی کرد، استفاده از بودجه‌های متحرک زمانی، بسیار مفید خواهد بود. بودجه‌ای که به‌طور مرتب با پایان هر دوره فرعی مانند ماه یا فصل، یک دوره مشابه به آخر آن افزوده شود، بودجه متحرک یا مستمر نام دارد (برای مثال بودجه نقدی) که استفاده اصلی آن زمانی است که هزینه‌ها یا فعالیت‌های آینده به دقت قابل پیش‌بینی نباشد.